摘要
餐飲油煙中含有的有害物質(zhì)對人體的健康會造成一定的影響，對空氣質(zhì)量及灰霾天氣也有一定貢獻作用，同時還會對周邊生活環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。因此，如何實現(xiàn)對餐飲油煙管理一直是本市環(huán)境管理工作的重點之一。2003年10月，上海市人民政府根據(jù)《大氣污染防治法》等上位法，結(jié)合當(dāng)時上海市餐飲油煙污染控制的實際狀況，制定了地方政府規(guī)章《上海市飲食服務(wù)業(yè)污染防治管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。該規(guī)定實施至今已十余年，為了檢驗其實施效果，提高政府立法的科學(xué)性，上海環(huán)科環(huán)境認證有限公司根據(jù)上海市生態(tài)環(huán)境局委托啟動了《管理辦法》立法后評估工作。
在上海市生態(tài)環(huán)境局的支持下，評估小組圍繞該管理辦法的制度規(guī)范性和實施有效性，分合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、實效性、立法技術(shù)等法規(guī)評估指標(biāo)進行調(diào)查評估，通過多次召開座談會、實地調(diào)研和訪談，完成了對于《管理辦法》的立法后評估報告。
經(jīng)評估，從總體上看，《管理辦法》立法內(nèi)容較為全面，立法體系完整，立法質(zhì)量總體良好。市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門強化宣傳和培訓(xùn)，加強配套制度建設(shè)，開展日常監(jiān)督檢查、專項整治和信訪投訴處理等工作，完善餐飲污染監(jiān)管機制，不斷提高餐飲企業(yè)及社會公眾對《管理辦法》的知曉度和認知度，推動《管理辦法》的有效實施。近年來，本市的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治得到有效規(guī)范，及時解決了一批餐飲油煙擾民等突出環(huán)境問題，對改善環(huán)境空氣質(zhì)量、保障公眾健康起到了積極的作用，基本達到了立法的目的。
報告指出，《管理辦法》在新形勢下也存在若干尚待改進的地方，有些規(guī)定已經(jīng)和時代發(fā)展不相適應(yīng)，已難以適應(yīng)上海市餐飲油煙污染防治管理工作的需要。特別是其上位法《大氣污染防治法》《上海市大氣污染防治條例》均已經(jīng)歷了全面大修，確立了更加完善的餐飲油煙管理機制，加大對餐飲油煙違法行為的懲戒力度?！豆芾磙k法》和上述法律法規(guī)存在一定的沖突，尤其是在餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評審批與驗收、法律責(zé)任等方面，應(yīng)根據(jù)上位法的規(guī)定和改革精神，進行及時調(diào)整。
報告對《管理辦法》的核心制度做了重點評估并提出修改建議。第一，源頭控制措施。針對居民住宅樓內(nèi)開設(shè)餐飲油煙項目及法制不統(tǒng)一等問題，報告提出相關(guān)建議及在不違背上位法的前提落實相關(guān)要求。第二，油煙污染防治與監(jiān)管要求。針對餐飲油煙排放標(biāo)準(zhǔn)適用、油煙快速檢測方法、油煙凈化設(shè)施運行情況及油煙排放監(jiān)管，報告提出應(yīng)加強內(nèi)容及時更新的建議。第三，環(huán)評審批與驗收要求。對照國家“放管服”的要求及《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)的變動，《管理辦法》中關(guān)于餐飲業(yè)的環(huán)境影響評價制度也要予以調(diào)整，并建議增加事中事后監(jiān)管的規(guī)定。此外，報告還對監(jiān)督管理部門、法律責(zé)任等問題做了重點評估。
正文
第一部分評估工作情況
《上海市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）于2003年10月15日發(fā)布，自2004年1月1日起施行。《管理辦法》適用于本市范圍內(nèi)餐飲業(yè)環(huán)境污染防治及其相關(guān)的管理活動，在規(guī)范餐飲業(yè)環(huán)境污染防治、提升本市環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。
受上海市生態(tài)環(huán)境局委托，2019年上海環(huán)科環(huán)境認證有限公司組織開展了《管理辦法》的立法后評估工作。評估組以立法后評估指標(biāo)體系作為評估標(biāo)準(zhǔn)，對《管理辦法》的立法質(zhì)量、實施過程中取得的成效和存在的問題等進行全面的評估分析，并對餐飲業(yè)規(guī)劃選址、油煙污染防治與監(jiān)管、環(huán)評審批與驗收、法律責(zé)任等核心制度作了重點評估。
本評估報告主要分為三個部分：第一，評估工作部分，主要是對評估目的、評估重點、評估方法以及評估工作的開展進行簡要的說明和介紹。該部分是對開展本次評估的前提性和基礎(chǔ)性的論述。第二，評估報告主要內(nèi)容部分，是本評估報告的重點。本部分主要是從《管理辦法》實施主要成效及不足、具體評估指標(biāo)和核心制度評估三個方面開展全面評估，主要針對評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，重點提出了《管理辦法》今后進行修訂完善的建議。第三，評估結(jié)論。本部分主要是根據(jù)評估組設(shè)計的立法后評估指標(biāo)，得出評估結(jié)論。
?。ㄒ唬┰u估目的
對《管理辦法》進行立法后評估，要達到兩個方面的目的：一是對照上位法的規(guī)定，梳理與上位法相抵觸的內(nèi)容，進行合法性評估，進而對相關(guān)制度進行修改。二是對目前主要制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性和可操作性進行評價，并對實施情況進行定量、定性分析，剖析實施中存在的問題，對修改《管理辦法》提出有針對性的建議，在與中央改革精神保持一致的前提下，完善本市的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治制度。
?。ǘ┰u估重點
一是對現(xiàn)有的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治法律制度進行評估，其實效性和有效性，是本次評估的重點。
二是為持續(xù)推進環(huán)境空氣質(zhì)量改善，《管理辦法》能否適應(yīng)餐飲業(yè)發(fā)展新形勢也是本次評估的重點和難點。
（三）評估方法
本次評估主要采用了以下四種評估方式：
1.文獻分析。收集已經(jīng)出臺的餐飲業(yè)污染防治方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及《管理辦法》中涉及的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等檔案資料。對上位法相關(guān)制度和規(guī)范作全面梳理，并對照上位法，對《管理辦法》各項規(guī)定進行比較分析，歸納與上位法規(guī)定明顯不一致的情形。在評估過程中，評估組就《管理辦法》的實施情況進行了總結(jié)和分析。
2.問卷調(diào)查。為了解《管理辦法》的社會認知度，傾聽社會公眾對實施情況的相關(guān)意見，評估組組織了《管理辦法》執(zhí)行情況問卷調(diào)查。從調(diào)研回復(fù)來看，社會公眾對餐飲油煙污染的關(guān)注度較高，大部分人認為《管理辦法》對解決餐飲環(huán)境污染問題有一定作用，但是由于《管理辦法》實施至今已經(jīng)有十余年的時間，當(dāng)時的規(guī)定和目前的餐飲情況已經(jīng)發(fā)生了較大的不同，有些條款已經(jīng)不再適合目前的餐飲業(yè)管理要求，需要進行修訂。
3.專題調(diào)研。在評估過程中，評估組深入基層開展實地調(diào)研。調(diào)研對象包括七個中心城區(qū)和三個郊區(qū)生態(tài)環(huán)境局、商業(yè)綜合體、餐飲企業(yè)。調(diào)研方式主要為專題座談會和實地勘察，主要了解基層管理人員、行政當(dāng)事人貫徹執(zhí)行《管理辦法》的情況，以及在餐飲業(yè)環(huán)境污染防治及管理過程中遇到的難點、痛點和堵點，征集關(guān)于完善《管理辦法》的意見和建議。
4.專家論證。召開立法后評估報告初稿專家論證會，邀請部分立法專家和相關(guān)行業(yè)管理專家等參加，聽取專家意見。根據(jù)專家意見，修改形成立法后評估報告。
（四）立法后評估的流程安排
1.部署階段。制定統(tǒng)一的評估工作方案，完成評估的準(zhǔn)備和部署工作。
2.實施階段。評估組根據(jù)評估工作方案，開展相關(guān)調(diào)查研究工作。一是收集相關(guān)資料；二是完成對生態(tài)環(huán)境局、商業(yè)綜合體、餐飲企業(yè)的走訪；三是組織問卷調(diào)查。
3.分析和撰寫報告階段。在廣泛、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草形成評估報告的初稿。
4.審核、提交報告階段。組織《管理辦法》立法后評估初稿的專家論證。根據(jù)專家論證意見，修改完善形成最終的評估報告。
第二部分評估報告主要內(nèi)容
一、對《管理辦法》的總體評價
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經(jīng)過十多年的實踐證明，《管理辦法》在規(guī)范餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評審批與驗收、油煙污染防治與監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用，是促進本市社會、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一部重要地方政府規(guī)章。
1.使上海市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作有法可依
為貫徹執(zhí)行《大氣污染防治法》《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展水平和餐飲業(yè)環(huán)境污染防治的工作需要，本市出臺《管理辦法》，為強化餐飲業(yè)環(huán)境污染防治提供了法制保障。同時，陸續(xù)出臺了一系列的配套政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，提升了餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作的可操作性和執(zhí)行效果。比如，出臺《關(guān)于開展餐飲項目環(huán)評審批告知承諾的通知》，逐步擴大餐飲項目實行告知承諾的范圍，不斷提高行政管理效率；制定本市《飲食業(yè)環(huán)境保護設(shè)計規(guī)程》，明確了餐飲企業(yè)在設(shè)計階段做好污染控制的具體要求；出臺《〈上海市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法〉若干應(yīng)用解釋》，統(tǒng)一餐飲環(huán)境違法行為的操作標(biāo)準(zhǔn)；制定《上海市餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》，進一步提高餐飲油煙的排放限值，倒逼餐飲企業(yè)提升污染防治水平；出臺《餐飲業(yè)油煙污染控制技術(shù)規(guī)范（試行）》，為餐飲企業(yè)落實油煙污染控制提供更明確的技術(shù)指引。
2.有力推動了對餐飲業(yè)污染防治工作的監(jiān)督管理
《管理辦法》強化了對餐飲業(yè)環(huán)境污染的源頭控制、過程管理和末端治理，為餐飲業(yè)環(huán)境管理和執(zhí)法工作提供了明確的法律依據(jù)。為推動社會各方普遍遵守《管理辦法》，本市生態(tài)環(huán)境主管部門不斷強化普法宣傳和培訓(xùn)力度，定期組織執(zhí)法人員、第三方技術(shù)人員、餐飲企業(yè)、商業(yè)綜合體物業(yè)管理公司等不同人群參加各類餐飲業(yè)環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)。編制《飲食服務(wù)業(yè)環(huán)保守則》《餐飲油煙污染防治宣傳手冊》《餐飲業(yè)油煙污染控制技術(shù)規(guī)范（試行）》圖解版，向公眾介紹餐飲業(yè)環(huán)境管理要求，引導(dǎo)公眾參與餐飲業(yè)環(huán)境管理，發(fā)揮社會共治的作用。為保障《管理辦法》的各項規(guī)定落地實施，本市生態(tài)環(huán)境主管部門不斷強化執(zhí)法監(jiān)管力度，定期開展餐飲業(yè)專項整治行動，強化餐飲信訪投訴辦理，解決油煙擾民等突出生態(tài)環(huán)境問題。此外，建立“黑名單”制度，自2004年開始對違反餐飲業(yè)環(huán)境污染管理的當(dāng)事人予以公示，強化社會監(jiān)督。
《管理辦法》實施以來，一批老大難的餐飲油煙擾民矛盾得到有效解決，本市餐飲業(yè)污染防治取得了一定成效。但面對經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，《管理辦法》在具體實施過程中出現(xiàn)了一些新問題，主要體現(xiàn)為：
1.主要制度設(shè)計與現(xiàn)行餐飲污染防治法律規(guī)定存在不一致
2015年修訂的《大氣污染防治法》及2014年修訂的《上海市大氣污染防治條例》都對餐飲污染防治法律制度作出重大調(diào)整，加大對油煙污染違法行為的懲戒力度。同時，環(huán)境影響評價制度經(jīng)歷了深刻的變革，2016年修改的《環(huán)境影響評價法》對包括餐飲項目的環(huán)境影響登記表實施備案管理。本市進一步推進環(huán)評分類管理，2019年明確不產(chǎn)生油煙的餐飲項目豁免環(huán)評審批，深化餐飲業(yè)領(lǐng)域“放管服”改革?！豆芾磙k法》和上述法律中有關(guān)餐飲項目選址、環(huán)境影響評價、法律責(zé)任等內(nèi)容存在一定的沖突。
2.相關(guān)管理措施與目前餐飲業(yè)管理新形勢不適應(yīng)
一是商業(yè)綜合體、外賣等餐飲新業(yè)態(tài)的污染問題逐漸顯現(xiàn)。近年來，餐飲服務(wù)業(yè)集中于商業(yè)中心、購物中心的消費模式成為主流，同時，餐飲外賣市場飛速發(fā)展。餐飲新業(yè)態(tài)帶來了污染防治的新問題。二是強化事中事后監(jiān)管提出更高要求。為有效防治餐飲污染，近年來，本市餐飲治理探索了第三方治理及油煙在線監(jiān)控等管理新手段，已取得一定的成效。為優(yōu)化營商環(huán)境，餐飲項目環(huán)評已改為備案或者豁免。對強化監(jiān)管措施提出更高的要求。上述新情況、新手段、新問題是《管理辦法》立法時未涉及到的，其相關(guān)管理措施已與餐飲業(yè)管理新形勢不適應(yīng)。
?。ǘ┚唧w評估指標(biāo)
結(jié)合本次立法后評估的目的及《管理辦法》的具體情況，評估組確定了合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、實效性、立法技術(shù)作為本次評估的評估指標(biāo)。對照評估指標(biāo)，對《管理辦法》在立法和實施方面的情況逐項進行了評估。
1.合法性
?。?）立法依據(jù)?！豆芾磙k法》由上海市人民政府制定與發(fā)布，屬地方政府規(guī)章?！豆芾磙k法》于第一條明示了立法依據(jù)。其中，《大氣污染防治法》作為法律，《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》作為地方性法規(guī)，位居地方性規(guī)章的上位。《管理辦法》依據(jù)上位法《大氣污染防治法》《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》制定，其立法依據(jù)具備合法性。
?。?）法定權(quán)限。根據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定“直轄市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定規(guī)章。”上海市人民政府為我國直轄市地方人民政府，有權(quán)制定地方性政府規(guī)章。上海市人民政府制定《管理辦法》是有效行使地方規(guī)章立法權(quán)的行為。
（3）法定程序?！豆芾磙k法》于2003年10月15日以上海市人民政府令第10號的形式發(fā)布，此程序符合《立法法》第八十四條“地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定”的立法要求。
?。?）立法內(nèi)容。《管理辦法》第一條明確立法依據(jù)為2001年的《大氣污染防治法》和2001年的《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》，上述兩部法律法規(guī)都對餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作予以規(guī)定，在上位法內(nèi)容的指導(dǎo)下，《管理辦法》主要規(guī)定了餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評審批與驗收、公眾參與機制、油煙污染防治措施等方面內(nèi)容，基本覆蓋餐飲環(huán)境管理工作的要求，并在源頭控制、環(huán)評審批和公眾監(jiān)督等方面發(fā)揮了開創(chuàng)作用。《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》在2014年更名為《上海市大氣污染防治條例》，對餐飲項目選址和油煙污染防治提出了更高要求。2015年修訂生效的《環(huán)境保護法》在立法理念、監(jiān)管方式、公眾參與和強化法律責(zé)任等方面作出了新規(guī)定；2001年的《大氣污染防治法》根據(jù)《環(huán)境保護法》精神于2015年展開修訂，增加了對餐飲業(yè)的選址禁區(qū)的要求，并提升了違法行為處罰力度。隨著上位法的不斷修訂更新和國家環(huán)評制度改革變動，《管理辦法》在相關(guān)制度方面出現(xiàn)了與上位法不一致的情形。
2.合理性
?。?）目的正當(dāng)性?！豆芾磙k法》第一條闡明了立法目的“為了加強對本市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治的管理，保障公眾健康，根據(jù)《大氣污染防治法》《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法?！北疽?guī)定是為了有效開展對餐飲業(yè)油煙污染的控制，規(guī)范餐飲業(yè)的商業(yè)經(jīng)營活動，提升環(huán)境空氣質(zhì)量，維護公眾健康，體現(xiàn)了對餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作的重視，對公眾權(quán)益的保障，也是政府積極發(fā)揮職能作用，管理公共事務(wù)的需要，符合立法目的正當(dāng)性要求。
?。?）適應(yīng)性。從當(dāng)時的立法背景來看，《管理辦法》較好地為當(dāng)時本市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治及管理措施提供了法制保障，不存在與改革相悖的規(guī)定，與當(dāng)時的政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展相適應(yīng)。但是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的不斷進步，餐飲環(huán)境污染防治工作中遇到了許多新的問題，依靠現(xiàn)行的《管理辦法》無法解決。比如，近年來，餐飲業(yè)集中于商業(yè)中心、購物中心的消費模式成為主流。據(jù)了解，商業(yè)綜合體內(nèi)餐飲企業(yè)的污染物排放相對集中，容易導(dǎo)致發(fā)生超標(biāo)現(xiàn)象，居民投訴時有發(fā)生。由于商業(yè)綜合體的污水排放和噪聲排放共用同一個邊界（即所在商業(yè)綜合體邊界），一旦發(fā)生超標(biāo)排放或者居民投訴的情況，在環(huán)境執(zhí)法工作中會遇到污染控制邊界不清晰，責(zé)任主體不明確等問題。
（3）處罰相當(dāng)。《管理辦法》第十八條至第二十二條為法律責(zé)任，包括對“違反新開辦飲食服務(wù)項目要求的處罰”“違反油煙污染防治規(guī)定的處罰”“違反告知承諾內(nèi)容公布的處罰”“違反飲食服務(wù)經(jīng)營場所變更備案的處罰”“違反其他環(huán)境管理規(guī)定的處罰”情形的處理或處罰方式，除第十八條外，第十九條至第二十二條均為罰款，不涉及人身自由限制，對不同的違規(guī)類型以及不同情節(jié)的嚴重程度，設(shè)定了不同的罰款金額；罰款金額也設(shè)定了一定的幅度，執(zhí)法部門依據(jù)《上海市行政處罰自由裁量基準(zhǔn)規(guī)定》進行具體裁量，在當(dāng)時的現(xiàn)實情況下具有合法性與適當(dāng)性。
3.實效性
?。?）行政執(zhí)法的有效性?！豆芾磙k法》明確了相關(guān)行政部門的義務(wù)與職責(zé)，第三條第一款言明上海市環(huán)境保護局負責(zé)本市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理，并組織實施本辦法。第三條第二款明確區(qū)、縣環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)本區(qū)、縣范圍內(nèi)飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治的具體管理。第三條第三款本市規(guī)劃、建設(shè)、商業(yè)、工商行政、房地資源、水務(wù)、質(zhì)量技監(jiān)、市容環(huán)衛(wèi)等有關(guān)行政管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，協(xié)同實施本辦法。第十八條至第二十一條規(guī)定環(huán)境保護部門對餐飲環(huán)境污染違法行為的處罰職責(zé)。第二十三條規(guī)定對管理人員違法行為的處罰?！豆芾磙k法》對行政部門應(yīng)盡職責(zé)的條款，占有較多的篇幅，有利于推動相關(guān)行政部門有效履行職責(zé)。
?。?）守法的有效性?！豆芾磙k法》第四條至第十四條分別規(guī)定了餐飲業(yè)經(jīng)營者應(yīng)履行各項環(huán)境污染防治措施的行為義務(wù)，而在第十八條至第二十二條規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任，將行為義務(wù)與責(zé)任對照結(jié)合，符合民眾普遍的認知與理解。在法律責(zé)任中，根據(jù)違法行為的情節(jié)和后果，設(shè)定了相對應(yīng)梯度的處罰后果，與普遍意義上責(zé)任與后果相適應(yīng)的理念契合，便于公眾理解與接受，遵從法律的要求。第五條第三款規(guī)定油煙排放口位置不能滿足“距離居民住宅、醫(yī)院或者學(xué)校10米以上”的要求，與居民住宅、醫(yī)院或者學(xué)校的距離不得小于5米，須征得相鄰私有房屋所有人和公有房屋承租人的書面同意，明確了飲食服務(wù)項目選址中征求公眾意見的情形和作用。這制度設(shè)計既考慮到當(dāng)時本市實際建設(shè)情況，又在一定程度上能緩解居民矛盾，屬于創(chuàng)新之舉?！豆芾磙k法》規(guī)定的告知承諾制度還要求飲食服務(wù)經(jīng)營者將告知承諾內(nèi)容在經(jīng)營場所周圍公布，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。
4.協(xié)調(diào)性
?。?）與同位法之間的協(xié)調(diào)性。《管理辦法》屬地方政府規(guī)章，2004年市政府出臺《上海市實施<中華人民共和國環(huán)境影響評價法>辦法》，與《管理辦法》屬于同一位階。兩部地方政府規(guī)章中關(guān)于環(huán)境影響評價制度的規(guī)定一致，因此不存在協(xié)調(diào)性的問題。
（2）與配套規(guī)范文件的協(xié)調(diào)性。上位法律規(guī)范一般過于抽象，執(zhí)行步驟與細則需要由相關(guān)單位組織落實制定?！豆芾磙k法》體現(xiàn)了對此等事項的重視與考慮，主要涉及到油煙排放口高度、噪聲等其他污染防治和告知承諾制度，即第四條第（三）項“所在建筑物高度在24米以上的，其油煙排放口設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境污染防治要求，其具體設(shè)計規(guī)范由市環(huán)保局另行制定并予以公布；”本市出臺《飲食業(yè)環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范》對油煙排放口設(shè)計予以具體明確；第十條“飲食服務(wù)項目產(chǎn)生的噪聲、廢棄食用油脂、餐廚垃圾的污染防治以及空調(diào)器的安裝管理，按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！眳⒄铡渡虾Ｊ猩鐣钤肼曃廴痉乐无k法》《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》《上海市空調(diào)設(shè)備安裝使用管理規(guī)定》規(guī)定執(zhí)行；第十一條第三款“本條第一款規(guī)定范圍以外的飲食服務(wù)項目，視條件成熟情況，逐步推行環(huán)境保護告知承諾制度。具體實施步驟由市環(huán)保局另行規(guī)定并予以公布”，本市發(fā)布《關(guān)于開展餐飲項目環(huán)評審批告知承諾的通知》明確告知承諾制度程序、要求和效力。
?。?）與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。公共政策具有適時性和創(chuàng)造性，能夠及時地適應(yīng)變化的社會環(huán)境，反映社會利益的合理訴求。本市作為國際性大都市，如何實現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量改善，一直是本市公共政策制定時重點考慮問題之一?！豆芾磙k法》第六條“本市中心城、新城和中心鎮(zhèn)范圍以外的飲食服務(wù)項目，鼓勵使用清潔能源”和第十一條第三款“本條第一款規(guī)定范圍以外的飲食服務(wù)項目，視條件成熟情況，逐步推行環(huán)境保護告知承諾制度”從兩方面貫徹執(zhí)行了當(dāng)時建成“基本無燃煤區(qū)”“無燃煤區(qū)”、簡化審批程序等環(huán)境保護公共政策，將規(guī)定內(nèi)容與當(dāng)時相關(guān)公共政策相銜接，促使條文內(nèi)容與公共政策協(xié)調(diào)并行，既有利于推動國家公共政策的施行，也有利于立法目標(biāo)的實現(xiàn)。但隨著國家及本市大氣污染防治政策的發(fā)展，從樹立“金山銀山就是綠水青山”生態(tài)觀到“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，再到“2020年年底，上海PM2.5年均濃度要降至42mg/m3左右”的目標(biāo)，餐飲業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理工作中扮演著重要角色，加強對餐飲業(yè)的環(huán)境污染防治管理有利于推動大氣污染防治減排和治理工作。
5.立法技術(shù)
（1）文本結(jié)構(gòu)的完整性?！豆芾磙k法》在文本結(jié)構(gòu)上由二十六條構(gòu)成，涵蓋了目的依據(jù)、適用范圍、管理部門、餐飲業(yè)規(guī)劃選址、油煙污染防治與監(jiān)管、環(huán)評審批與驗收、法律責(zé)任等內(nèi)容。從整體上來看，結(jié)構(gòu)完備，首尾照應(yīng)，立法思路清晰。
?。?）立法語言的準(zhǔn)確性?！豆芾磙k法》均使用法律規(guī)范用語來表達法規(guī)的意圖與指示，使法律規(guī)范語言精準(zhǔn)、明確。如使用“應(yīng)當(dāng)”“按照”共三十五次；在涉及時間長度、或數(shù)值大小時，也嚴格適用“以上”“以下”等限定性術(shù)語，如第十九條至第二十一條法律責(zé)任中多有體現(xiàn)，第十九條“并可處以2000元以上1萬元以下的罰款”，第二十條“可處以200元以上2000元以下的罰款?！?/p>
?。?）內(nèi)在邏輯嚴密?！豆芾磙k法》在內(nèi)容上，以餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評審批與驗收、油煙污染防治與監(jiān)管等為重點，突出分類管理、簡化審批、細化要求，力求降低監(jiān)管成本，提高管理效率。在體例上，避免大而全，突出重點、力求簡潔，對當(dāng)時法律法規(guī)和規(guī)章中直接適用于餐飲業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定，如噪聲污染防治、空調(diào)設(shè)備安裝使用、廢棄食用油脂環(huán)境管理等，采用概述方法以簡化文本。第十八條至第二十三條為違反行為條款的法律責(zé)任。《管理辦法》所設(shè)定的法律責(zé)任也與先前預(yù)設(shè)的不同行為義務(wù)相互呼應(yīng)，例如第四條規(guī)定了油煙排放口的高度要求，第十八條就規(guī)定了違法義務(wù)的處罰；第八條規(guī)定了開辦產(chǎn)生油煙污染的餐飲服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)安裝與其經(jīng)營規(guī)模相匹配的油煙凈化設(shè)施，第十九條則規(guī)定了違反義務(wù)的處罰?！豆芾磙k法》在結(jié)構(gòu)嚴謹，內(nèi)容前后照應(yīng)、清晰明了，具備邏輯的嚴密性。
對照上述評估指標(biāo)，《管理辦法》的立法質(zhì)量總體來說良好，基本實現(xiàn)了立法目的，符合當(dāng)時上位法的要求，但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，管理制度與管理要求不斷發(fā)生變化，《管理辦法》面對新形勢存在如下兩個方面需要改進的地方：一是《管理辦法》在合法性方面，未能根據(jù)上位法的修改情況做出修改；二是《管理辦法》在適應(yīng)性方面，立法內(nèi)容未能與經(jīng)濟社會發(fā)展需求同步，未能更好地發(fā)揮法律規(guī)范的時代引領(lǐng)作用，需進一步提升實效性。
二、《管理辦法》核心制度評估
本次評估對《管理辦法》的源頭控制、油煙污染防治與監(jiān)管、環(huán)評審批與驗收、監(jiān)督管理職責(zé)、法律責(zé)任等五個方面的核心制度作了重點分析。
（一）源頭控制措施
1.嚴控新項目
《管理辦法》第四條（新建飲食經(jīng)營場所的要求）對餐飲經(jīng)營場所提出了要求，第五條（利用現(xiàn)有房屋開辦飲食服務(wù)項目的要求）對餐飲項目設(shè)置了條件，加上與此相對責(zé)任條款，即第十八條（違反新開辦飲食服務(wù)項目要求的處罰），這些條文組成了對于從源頭嚴格控制新項目的基本規(guī)范要求。
2.存在的問題及完善建議
?。?）居民住宅樓內(nèi)開設(shè)餐飲油煙項目的現(xiàn)象
由于人群需求特點，餐飲企業(yè)的選址著重考慮便利性和人流量，因此在居住區(qū)周邊分布較為密集，為居民生活帶來便利的同時也產(chǎn)生了油煙污染、噪聲污染、異味擾民等問題。隨著2015年國家證照分離改革方案施行，餐飲項目的環(huán)評手續(xù)不再作為辦理營業(yè)執(zhí)照的前置條件，使得生態(tài)環(huán)境主管部門失去重要抓手，導(dǎo)致餐飲項目開設(shè)選址不受控制。對于此種情形，《管理辦法》規(guī)定可以采取“由政府依法責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉”的措施進行解決，據(jù)調(diào)研得知被責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉的餐飲企業(yè)寥寥無數(shù)，因這一解決措施的實施難度較大，執(zhí)法成本較高，所以，需積極探索其他更高效的執(zhí)法手段。
探索建立部門之間的聯(lián)動機制，從源頭控制產(chǎn)生餐飲油煙項目的市場準(zhǔn)入。首先，對于禁止場所的辦理食品經(jīng)營許可證的申請，市場監(jiān)管部門應(yīng)不予受理。根據(jù)《上海市食品經(jīng)營許可管理實施辦法》第二十三條第六項規(guī)定“屬于下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人不得申請；經(jīng)告知后當(dāng)事人仍提出申請的，區(qū)市場監(jiān)督管理局應(yīng)當(dāng)不予許可：（六）在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的禁止場所內(nèi)從事相關(guān)食品經(jīng)營項目，或者生產(chǎn)經(jīng)營法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的禁止生產(chǎn)經(jīng)營食品的?！痹凇豆芾磙k法》《上海市大氣污染防治條例》《大氣污染防治法》中都規(guī)定了在禁止場所內(nèi)從事產(chǎn)生油煙、廢氣、異味的餐飲服務(wù)項目，符合此條要求。其次，對于超出《食品經(jīng)營許可證》核準(zhǔn)范圍從事餐飲活動的違法行為，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)將相關(guān)情況抄送至市場監(jiān)管部門，這一操作方式在《關(guān)于進一步完善本市餐飲行業(yè)大氣污染防治工作的通知》（以下簡稱《通知》）得到體現(xiàn)，但由于《通知》法律效力較低，應(yīng)未來修訂時在《管理辦法》中予以體現(xiàn)，明確市場監(jiān)管部門的管理職責(zé)。最后，還可以通過查閱許可證有效期，對于在居民住宅樓內(nèi)開設(shè)產(chǎn)生油煙餐飲企業(yè)的延續(xù)許可證申請，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)不予受理。
?。?）法制不統(tǒng)一的問題
第一、餐飲項目選址要求與新的上位法要求不一致
餐飲項目的選址要求分為適用范圍與管理對象兩個方面。在適用范圍方面，《管理辦法》規(guī)定是中心城、新城和中心鎮(zhèn)的居民住宅樓，《上海市大氣污染防治條例》規(guī)定是城鎮(zhèn)范圍的居民住宅樓，根據(jù)《上海市城市規(guī)劃條例》和《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》規(guī)定本市建立“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的市域城鄉(xiāng)體系，除了鄉(xiāng)村之外，其余區(qū)域?qū)儆诔擎?zhèn)范圍?！渡虾Ｊ写髿馕廴痉乐螚l例》與《管理辦法》的文字表述雖不同，實質(zhì)范圍卻基本一樣。但《大氣污染防治法》規(guī)定的居民住宅樓并未限定范圍，還增加了“未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)”兩種情形，在《管理辦法》中并未體現(xiàn)。在管理對象方面，《管理辦法》與《大氣污染防治法》規(guī)定一致，但《上海市大氣污染防治條例》要求更嚴格，“不得新建飲食服務(wù)經(jīng)營場所（產(chǎn)生油煙和不產(chǎn)生油煙的項目）”。為進一步加強餐飲污染的源頭控制，建議未來修訂時與上位法保持一致。
?。?）餐飲項目場所的建設(shè)要求與國家技術(shù)規(guī)范規(guī)定不一致
餐飲項目場所的建設(shè)要求規(guī)定了油煙排放口高度設(shè)置要求，《管理辦法》第四條第三項規(guī)定，油煙排放口所在建筑物的臨界高度為24米。2010年4月，國家《飲食業(yè)環(huán)境保護技術(shù)規(guī)范》規(guī)定的建筑物臨界高度為15米。《管理辦法》作為地方政府規(guī)章，應(yīng)對飲食服務(wù)業(yè)管理工作作出原則性、前瞻性的規(guī)定，關(guān)于油煙排放口的具體設(shè)置高度，建議通過技術(shù)規(guī)范予以規(guī)定。
?。ǘ┯蜔熚廴痉乐闻c監(jiān)管要求
1.監(jiān)管內(nèi)容
《管理辦法》第八條規(guī)定了油煙排放標(biāo)準(zhǔn)要求、安裝油煙凈化設(shè)施、定期維護保養(yǎng)及正常運行的義務(wù)，第十五條規(guī)定快速檢測油煙超標(biāo)排放的方法。
2.存在的問題及完善建議
第一、油煙排放標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整
2014年，本市出臺了《上海市餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》，將餐飲油煙的排放限值提升至1.0mg/m3，嚴于2001年的國家《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》，因此，根據(jù)地方排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的執(zhí)行日期，餐飲業(yè)油煙排放在本市應(yīng)當(dāng)執(zhí)行更為嚴格的地方排放標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到國家和地方都有制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，在立法技術(shù)上，建議《管理辦法》第八條第一款的規(guī)定調(diào)整為：“餐飲服務(wù)經(jīng)營場所的油煙排放，應(yīng)當(dāng)符合國家和地方的餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>
第二、油煙快速檢測方法的問題
《管理辦法》出臺之時，檢氣管法快速檢測餐飲服務(wù)經(jīng)營場所油煙排放是較為先進的快速檢測方法。2002年本市配套發(fā)布《飲食業(yè)油煙氣快速檢測檢氣管法》，適用于低濃度（1~5mg/m3）油煙的檢測判別。但是，隨著本市空氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的提高，《上海市餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定油煙的排放限值為1.0mg/m3，據(jù)此，原來的檢氣管法由于精度不夠而不再采用，上海市質(zhì)量監(jiān)督局于2018年3月16日明確予以廢止。建議《管理辦法》對油煙快速檢測方法予以及時調(diào)整，積極探索便攜式快速檢測油煙方法。
第三、油煙凈化設(shè)施的運行情況不佳
經(jīng)過十幾年的餐飲執(zhí)法檢查和不斷的環(huán)保宣傳，本市大部分餐飲企業(yè)基本都已安裝油煙凈化設(shè)施，讓餐飲油煙的無組織排放行為得到整治，實現(xiàn)了有效控制餐飲油煙污染排放的立法目的，但發(fā)現(xiàn)餐飲企業(yè)的油煙與異味投訴依舊不斷出現(xiàn)，主要是由于餐飲企業(yè)不愿花錢進行設(shè)備的清洗維護，致使設(shè)備不能正常運轉(zhuǎn)?！豆芾磙k法》對于未定期清洗油煙凈化設(shè)施的違法行為并未設(shè)置法律責(zé)任條款，導(dǎo)致執(zhí)行力和威懾力不強，到2014年《上海市大氣污染防治條例》對此種違法行為設(shè)置了罰則“未定期對油煙凈化或異味處理設(shè)施進行清洗維護并保存記錄的，由市或者區(qū)生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。”目前國內(nèi)已有部分制造商在做第三方治理模式的探索，試圖解決油煙凈化設(shè)施運行不佳的困境。在本市出臺的《關(guān)于加快推進本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》中明確提出“對餐飲油煙治理等面廣量大、管控難、社會公益性強的項目，在試點期間采取以排污單位投入為主，政府適當(dāng)支持，并通過統(tǒng)一購買第三方服務(wù)的方式加快落實”要求，為加大對油煙凈化設(shè)施的監(jiān)管力度，符合事中事后監(jiān)管要求，未來修訂建議落實餐飲企業(yè)未定期清洗維護保養(yǎng)的法律責(zé)任，并且引入第三方治理模式。
第四、油煙排放監(jiān)管難度大
目前本市對餐飲油煙的監(jiān)測，大多數(shù)仍停留在手工監(jiān)測階段，時間覆蓋率低，監(jiān)測范圍有限，難以反映油煙污染連續(xù)變化情況，《上海市大氣污染防治條例》第六十二條第一款規(guī)定“飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照市生態(tài)環(huán)境部門的規(guī)定安裝和使用在線監(jiān)控設(shè)施。”安裝油煙在線監(jiān)控設(shè)施，突破了傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，緩解了生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管壓力，且本市各區(qū)都有不同程度地在推進?！豆芾磙k法》中并未提到目前出現(xiàn)的這一新型管理模式，建議在修訂時納入在線監(jiān)控相關(guān)規(guī)定。
?。ㄈ┉h(huán)評審批與驗收要求
1.法條內(nèi)容
《管理辦法》第十一條至第十四條對餐飲服務(wù)項目的環(huán)評審批、“三同時”和竣工驗收、項目變更管理進行了詳細規(guī)定。
2.存在的問題及完善建議
?。?）餐飲服務(wù)項目環(huán)評由審批制改為備案或豁免
在國家環(huán)評制度改革前，本市發(fā)布的《關(guān)于開展餐飲項目環(huán)評審批告知承諾的通知》對居民住宅樓或商住樓內(nèi)開設(shè)餐飲項目除外的六個基準(zhǔn)灶頭以下的不產(chǎn)生油煙的餐飲項目采取承諾告知制度，簡化餐飲業(yè)環(huán)評審批程序，這一創(chuàng)新舉措剛好與目前國家環(huán)評制度改革精神相吻合。依據(jù)修改后的《環(huán)境影響評價法》及其配套法規(guī)文件的相關(guān)規(guī)定，餐飲場所均以環(huán)境影響評價登記表的形式實行備案管理，且環(huán)境影響評價也不再作為工商登記的前置條件。2019年，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《上海市不納入建設(shè)項目環(huán)評管理的項目類型（2019年版）》，明確了上海市范圍內(nèi)不納入建設(shè)項目環(huán)評管理的項目類型，包括不產(chǎn)生油煙的餐飲項目。《管理辦法》確定的餐飲項目環(huán)評審批與告知承諾制度現(xiàn)已發(fā)展成備案管理與部分豁免制度，建議及時調(diào)整。
（2）餐飲服務(wù)項目不再需要進行竣工驗收
根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》，環(huán)境影響登記表在建設(shè)項目建成并投產(chǎn)前完成備案，不再需要竣工驗收審批?！豆芾磙k法》明確的竣工驗收審批條款已不執(zhí)行。建議及時刪除《管理辦法》中的竣工驗收審批條款。
（3）事中事后監(jiān)管有待加強
餐飲項目由審批制改成備案制及部分豁免之后，在缺少前置審批要求的情況下，出現(xiàn)了備案內(nèi)容與實際情況不符合、在選址禁區(qū)已備案、備案內(nèi)容缺失、虛假備案等情況。在現(xiàn)有立法資源下，備案內(nèi)容與實際情況不符合的，對降級備案只能進行無效認定，對備案內(nèi)容缺失、虛假備案只能要求企業(yè)自行修改，缺乏更有力的懲治措施。上述新問題是《管理辦法》立法時未涉及到的，有必要通過修法及時強化事中事后監(jiān)管措施。
?。ㄋ模┍O(jiān)督管理部門
1.職能分工條款
《管理辦法》第三條就各職能部門職責(zé)分工予以規(guī)定，第一款、第二款：“上海市環(huán)境保護局（以下簡稱市環(huán)保局）負責(zé)本市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理，并組織實施本辦法。區(qū)、縣環(huán)境保護行政主管部門（以下簡稱區(qū)、縣環(huán)保部門），負責(zé)本區(qū)、縣范圍內(nèi)飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治的具體管理?！钡谌睿骸氨臼幸?guī)劃、建設(shè)、商業(yè)、工商行政、房地資源、水務(wù)、質(zhì)量技監(jiān)、市容環(huán)衛(wèi)等有關(guān)行政管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，協(xié)同實施本辦法?！钡谑藯l至第二十一條規(guī)定了環(huán)境保護部門對餐飲污染違法行為的處罰職責(zé)。
2.存在的問題及完善建議
《管理辦法》關(guān)于餐飲環(huán)境違法行為的執(zhí)法職責(zé)都賦予生態(tài)環(huán)境主管部門。修訂后的《大氣污染防治法》第一百一十八條，將餐飲污染相關(guān)違法行為的處罰主體規(guī)定為縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門，也就是授權(quán)屬地政府確定餐飲污染執(zhí)法監(jiān)管部門，并未一刀切的賦予生態(tài)環(huán)境主管部門，這與國家城市管理執(zhí)法體制改革的精神相契合。2015年12月24日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，明確重點在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行城市管理綜合執(zhí)法，其中包括餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染。本市在《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實施辦法》修訂時，將無證無照無設(shè)施的餐飲環(huán)境違法行為執(zhí)法交由城管執(zhí)法部門負責(zé)，但從實踐來看，還不足以解決餐飲污染擾民的突出矛盾和問題，后續(xù)需建立執(zhí)法部門之間的聯(lián)動機制，讓環(huán)境執(zhí)法力量凝聚起來，統(tǒng)籌發(fā)揮執(zhí)法效能。
?。ㄎ澹┓韶?zé)任問題
1.具體規(guī)定
《管理辦法》第十八條至第二十一條主要規(guī)定了責(zé)令限期改正、責(zé)令停止建設(shè)、限期恢復(fù)原狀、罰款以及責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉等行政處罰措施。
2.存在的問題及完善建議
?。?）罰款幅度低于上位法、處罰種類少于上位法
《管理辦法》的處罰規(guī)定符合當(dāng)時上位法的規(guī)定。但是，《大氣污染防治法》《上海市大氣污染防治條例》修訂后，都規(guī)定了更為嚴格的處罰措施，罰款上限已到十萬元，導(dǎo)致《管理辦法》的處罰力度明顯低于現(xiàn)行上位法的規(guī)定?！渡虾Ｊ写髿馕廴痉乐畏ā贰洞髿馕廴痉乐畏ā烦肆P款之外，增加了“拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治、關(guān)閉”的處罰種類，建議及時對照上位法予以修改。
?。?）限期治理已取消
《管理辦法》第十九條第二款規(guī)定油煙超標(biāo)排放可處以“限期治理”，“限期治理期滿后，仍未達到規(guī)定要求的，由人民政府依法責(zé)令其停業(yè)或者關(guān)閉”。限期治理是我國在特定時期開展環(huán)境管理工作的一種臨時性、過渡性管理制度，已不適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境管理要求。2014年修訂的《環(huán)境保護法》和2015年修訂的《大氣污染防治法》中都取消了限期治理措施。建議及時刪除《管理辦法》中關(guān)于“限期治理”的規(guī)定。
?。?）處罰要件的重構(gòu)
《管理辦法》第十九條第二款規(guī)定油煙超標(biāo)排放的法律責(zé)任，飲食服務(wù)經(jīng)營場所排放的油煙對附近居民的居住環(huán)境造成污染的處罰措施，其中污染較輕的可處以200元以上3000元以下的罰款，污染嚴重的可處以3000元以上5萬元以下的罰款。但修改后的《大氣污染防治法》第一百一十八條第一款規(guī)定，排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者未安裝油煙凈化設(shè)施、不正常使用油煙凈化設(shè)施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標(biāo)準(zhǔn)排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治?！豆芾磙k法》處罰要件與《大氣污染防治法》規(guī)定不一致，建議及時修改。
同時，還有一些條款內(nèi)容中的名稱用詞：（1）飲食更名為餐飲；（2）縣已更名為區(qū)；（3）上海市環(huán)境保護局已更名為上海市生態(tài)環(huán)境局，環(huán)保部門已更名為生態(tài)環(huán)境主管部門；（4）《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》已改名為《上海市大氣污染防治條例》；（5）規(guī)劃、建設(shè)、商業(yè)、工商行政、房地資源、市容環(huán)衛(wèi)已更名為規(guī)劃與自然資源、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)委員會、市場監(jiān)督、房屋管理、綠化市容管理部門；（6）中心城、新城、中心鎮(zhèn)已更名為主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)。
此外，評估發(fā)現(xiàn)，商業(yè)綜合體的法律責(zé)任主體認定、第三方治理、油煙在線監(jiān)控、公眾參與、事中事后監(jiān)管新模式在《管理辦法》中都沒有涉及，這些經(jīng)實踐檢驗行之有效的管理措施，有待通過修訂《管理辦法》法制化。
第三部分評估結(jié)論
經(jīng)評估，從總體上看，《管理辦法》立法內(nèi)容較為全面，立法體系完整，立法質(zhì)量總體良好。市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門強化宣傳和培訓(xùn)，加強配套制度建設(shè)，開展日常監(jiān)督檢查、專項整治和信訪投訴處理等工作，完善餐飲污染監(jiān)管機制，不斷提高了餐飲服務(wù)企業(yè)及社會公眾對《管理辦法》的知曉度和認知度，推動《管理辦法》的有效實施。近年來，本市的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治得到有效規(guī)范，及時解決了一批餐飲油煙擾民等突出環(huán)境問題，對改善環(huán)境空氣質(zhì)量、保障公眾健康起到了積極的作用，基本達到了立法的目的。
但是，由于《管理辦法》出臺較早，有些規(guī)定已經(jīng)和餐飲業(yè)發(fā)展新形勢不相適應(yīng)，難以適應(yīng)目前本市餐飲環(huán)境管理工作的需要，比如商業(yè)綜合體的污染防治及責(zé)任認定還處于立法空白。同時，上位法已作大幅度修改，根據(jù)法制統(tǒng)一的原則，也需要及時修訂。