??摘 要
??2017年，上海市政府發(fā)布了《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》（滬府發(fā)〔2017〕88號(hào)），對(duì)需要進(jìn)行立法后評(píng)估的法規(guī)性文件做了規(guī)定?！渡虾Ｊ谢巨r(nóng)田保護(hù)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）自1997年施行以來至今已逾23年，基本農(nóng)田的工作形勢(shì)、管理制度等在其間已有較多變化。尤其是《若干規(guī)定》制定時(shí)所依據(jù)的上位法《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1994年制定）于1998年廢舊立新為《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，且于2011年進(jìn)行了修訂。另外一部相關(guān)上位法《土地管理法》也于2019年進(jìn)行了修訂。因此，《若干規(guī)定》的部分內(nèi)容已有滯后。為適應(yīng)新的工作要求，上海市規(guī)劃和自然資源局組織開展了《若干規(guī)定》的立法后評(píng)估工作。
??在此次立法后評(píng)估過程中，采用了座談會(huì)、訪談、調(diào)研、書面材料評(píng)查等多種調(diào)查研究方式。在座談和訪談方面，重點(diǎn)聽取了市、區(qū)相關(guān)行政主管部門和基層相關(guān)工作人員的意見。在書面研究方面，重點(diǎn)梳理了相關(guān)部門實(shí)踐過程中的工作總結(jié)、檢查報(bào)告、自查報(bào)告、年度報(bào)告，對(duì)《若干規(guī)定》實(shí)施以來取得的成果以及目前面臨的主要問題和困難進(jìn)行了整理，在此基礎(chǔ)上形成了立法后評(píng)估報(bào)告。
??根據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)工作特點(diǎn)，此次立法后評(píng)估重點(diǎn)聚焦合法性、立法技術(shù)等2個(gè)靜態(tài)型指標(biāo)，以及合理性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性等3個(gè)動(dòng)靜態(tài)兼具的評(píng)估指標(biāo)。
??經(jīng)評(píng)估，得出綜合評(píng)估結(jié)論為：《若干規(guī)定》實(shí)施情況較好。在立法目的實(shí)現(xiàn)方面，《若干規(guī)定》規(guī)定了本市基本農(nóng)田保護(hù)的各項(xiàng)制度，對(duì)于更好保護(hù)基本農(nóng)田、更科學(xué)地劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)起到了積極作用。在制度實(shí)施方面，主要制度基本落實(shí)到位，永久基本農(nóng)田劃定、設(shè)立保護(hù)標(biāo)志牌、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)情況較好。在促進(jìn)行政管理規(guī)范化方面，《若干規(guī)定》起到了積極的促進(jìn)作用，加強(qiáng)了永久基本農(nóng)田的管控和日常監(jiān)管、促進(jìn)了耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升。同時(shí)，從評(píng)估指標(biāo)來看，《規(guī)定》還存在一些不足和需要完善的地方。建議根據(jù)上位法的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)修訂，對(duì)上位法已經(jīng)修改、變更的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整；對(duì)上位法作出了新的原則性規(guī)定加以實(shí)施性細(xì)化。
??基于上述考量，建議依據(jù)《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等上位法規(guī)定，結(jié)合本市永久基本農(nóng)田和耕地保護(hù)工作的實(shí)際情況，適時(shí)廢舊立新。一是可以結(jié)合貫徹實(shí)施上位法，修訂為《上海市永久基本農(nóng)田保護(hù)辦法》；另一種是拓展立法內(nèi)涵，結(jié)合本市耕地保護(hù)的實(shí)際需要，制定《上海市耕地保護(hù)辦法》。??
??引言
??1996年12月19日，上海市人民政府批轉(zhuǎn)了原市房地局、市農(nóng)委制訂的《上海市基本農(nóng)田保護(hù)若干規(guī)定》（滬府發(fā)[1996]70號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）的通知，該政府規(guī)章自1997年1月1日起正式施行?！度舾梢?guī)定》后于2010年根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于修改<上海市農(nóng)機(jī)事故處理暫行規(guī)定>等148件市政府規(guī)章的決定》進(jìn)行了修訂。目前，《若干規(guī)定》已經(jīng)施行了23年，為全面客觀地了解其實(shí)施效果和制度執(zhí)行情況，對(duì)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和研究，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局組織開展了《若干規(guī)定》的立法后評(píng)估工作。
??評(píng)估工作主要包括以下四個(gè)階段：1、部署階段。2020年4月，對(duì)評(píng)估的工作方案、任務(wù)要求、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行了部署；2、評(píng)估階段。2020年5月-7月，根據(jù)評(píng)估的工作方案，通過召開座談會(huì)、訪談、調(diào)研、書面材料評(píng)查等多種方式，開展后評(píng)估工作；3、撰寫評(píng)估報(bào)告階段。2020年8月-9月中旬，結(jié)合中央文件精神、上位法的規(guī)定以及調(diào)研中存在的問題，起草形成立法后評(píng)估報(bào)告（草稿）；4、征求意見、提交報(bào)告階段。2020年9月中下旬，就草稿征詢意見，修訂完善后形成后評(píng)估報(bào)告（定稿）。
??《若干規(guī)定》立法后評(píng)估共分為四部分內(nèi)容：第一部分“評(píng)估概況”是關(guān)于評(píng)估目的、評(píng)估方法、評(píng)估指標(biāo)的介紹，是關(guān)于開展本次立法后評(píng)估的基礎(chǔ)性論述；第二部分是對(duì)《若干規(guī)定》在目的實(shí)現(xiàn)、制度落實(shí)和行政管理規(guī)范化情況等方面的總體評(píng)估；第三部分是關(guān)于《若干規(guī)定》施行中具體問題的分析評(píng)估，主要以立法后評(píng)估相關(guān)指標(biāo)為評(píng)估參照系，對(duì)立法的相關(guān)技術(shù)性問題進(jìn)行分析；第四部分是關(guān)于《若干規(guī)定》的立改廢等完善建議，主要針對(duì)后評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合中央文件精神、上位法規(guī)定以及本市實(shí)際情況提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
??一、評(píng)估概況
??（一）評(píng)估目的
??黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。我們?cè)诓粩噙m應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)對(duì)地方立法工作的新要求,切實(shí)提高立法質(zhì)量的同時(shí)，也需要努力做好立法后評(píng)估工作。
??立法后評(píng)估就好比替法律文件做“體檢”，也被稱為“立法回頭看”，是指按照規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，對(duì)法律法規(guī)制度的制度設(shè)計(jì)、實(shí)施效果、存在問題等進(jìn)行跟蹤、調(diào)查、評(píng)價(jià)的活動(dòng)。通過開展立法后評(píng)估，可以檢驗(yàn)衡量法律法規(guī)制度執(zhí)行效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)制度本身存在的問題，準(zhǔn)確提出法律法規(guī)制度修改完善路徑，進(jìn)而為法律法規(guī)的“廢改留”提供儲(chǔ)備性建議。
??（二）評(píng)估方法
??本次評(píng)估主要采用了以下三種評(píng)估方式：
??1、座談會(huì)
??通過組織座談會(huì)，聽取了市區(qū)相關(guān)行政主管部門意見。
??2、個(gè)別訪談
??一是結(jié)合座談會(huì)的情況進(jìn)行了一系列前期訪談；二是針對(duì)一些疑難問題，與相關(guān)專家及基層工作人員進(jìn)一步溝通交流。
??3、查閱部門工作總結(jié)等材料
??在評(píng)估過程中，結(jié)合相關(guān)部門實(shí)踐過程中的工作總結(jié)、檢查報(bào)告、自查報(bào)告、年度報(bào)告中關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。
??（三）評(píng)估指標(biāo)
??根據(jù)本次立法后評(píng)估的目的，以及被評(píng)估對(duì)象——《若干規(guī)定》的制定時(shí)間相對(duì)較早、立法內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單、制度設(shè)計(jì)相對(duì)滯后等特點(diǎn)，重點(diǎn)聚焦以下五項(xiàng)指標(biāo)開展評(píng)估：
??1、合法性
??即立法是否符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等情況。
??2、合理性
??即立法是否符合正當(dāng)性、最小侵害、平等對(duì)待等原則，以及是否與改革發(fā)展同步。
??3、協(xié)調(diào)性
??即在符合合法性的前提下，立法與其他法律規(guī)范在規(guī)定上是否存在內(nèi)容交叉重疊、相互抵觸等問題。
??4、科學(xué)性
??即立法的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了立法所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，以及與客觀規(guī)律的相符程度。
??5、立法技術(shù)
??即文本結(jié)構(gòu)是否完整，立法語(yǔ)言是否準(zhǔn)確等。
??在上述五項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中，合法性和立法技術(shù)兩個(gè)指標(biāo)，屬于靜態(tài)型的評(píng)估指標(biāo)，是對(duì)立法當(dāng)時(shí)已經(jīng)固化的狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)；而合理性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性三個(gè)指標(biāo)，既包括靜態(tài)型指標(biāo)，又包括動(dòng)態(tài)型指標(biāo)，即不但要對(duì)立法當(dāng)時(shí)的靜態(tài)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，還要對(duì)立法的施行效果、制度落實(shí)等動(dòng)態(tài)發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。
??二、《若干規(guī)定》總體評(píng)估結(jié)論
??在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，對(duì)《若干規(guī)定》立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論為“較好”。
??主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：
??（一）基本農(nóng)田保護(hù)立法目的的實(shí)現(xiàn)情況
??1、對(duì)于更好保護(hù)基本農(nóng)田起到了積極作用
??《若干規(guī)定》對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、資金籌措、監(jiān)督檢查等制度的規(guī)定，在基本農(nóng)田保護(hù)工作中起到了積極的促進(jìn)作用。
??2、對(duì)于更科學(xué)地劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)起到了積極作用
??《若干規(guī)定》第4條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地范圍，第5、6、7條規(guī)定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃和劃區(qū)定界的責(zé)任部門，第8條規(guī)定了設(shè)立保護(hù)標(biāo)志的經(jīng)費(fèi)，這些規(guī)定對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定工作提供了立法上的支撐。
??3、對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)起到了積極作用
??《若干規(guī)定》第10、11條明確了耕地維護(hù)的要求和地力監(jiān)測(cè)的行政管理部門，《規(guī)定》第12條規(guī)定了監(jiān)督檢查的制度。這些制度與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治等實(shí)際工作相結(jié)合，對(duì)本市農(nóng)田保護(hù)和利用，農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀形成等提供了有力保障。
??（二）主要制度的具體落實(shí)情況
??1、永久基本農(nóng)田劃定規(guī)定的落實(shí)情況較好
??上海前后開展了多輪基本農(nóng)田劃定工作，市域集中連片、水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的優(yōu)質(zhì)耕地均劃入永久基本農(nóng)田范圍，并納入國(guó)土資源“一張圖”和上海城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)統(tǒng)一管理。
??2、設(shè)立保護(hù)標(biāo)志牌規(guī)定的落實(shí)情況較好
??在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一材質(zhì)設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志牌，提高全社會(huì)保護(hù)耕地意識(shí)，接受社會(huì)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)工作的監(jiān)督。
??3、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)情況較好
??各級(jí)政府制定耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，層層落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，形成了分年度、一級(jí)抓一級(jí)的市、區(qū)、鎮(zhèn)3級(jí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。
??4、基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)情況較好
??從基本農(nóng)田、公益林和水源地等入手，綜合運(yùn)用行政、法律、市場(chǎng)等手段，建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并鼓勵(lì)有條件的區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村集體管護(hù)、利用基本農(nóng)田給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。
??（三）對(duì)行政管理規(guī)范化的促進(jìn)作用
??1、加強(qiáng)了永久基本農(nóng)田的管控和日常監(jiān)管
??充分依托信息化建設(shè)平臺(tái)，全面推進(jìn)耕地保護(hù)精細(xì)化管理，不斷加大對(duì)基本農(nóng)田的管控力度。一是完善了“新三線”管控機(jī)制。二是建立了執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查。
??三是建立了永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，明確將永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新納入“大機(jī)系統(tǒng)”管理。
??2、促進(jìn)了耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升
??耕地質(zhì)量保護(hù)與提升工作已經(jīng)基本形成長(zhǎng)期制度，一是改良土壤，二是培肥地力，三是保水保肥，四是控制面源污染。
??三、《若干規(guī)定》分項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估結(jié)論
??《若干規(guī)定》規(guī)定的關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)的各項(xiàng)制度的落實(shí)情況，在報(bào)告第二部分已有詳細(xì)表述，落實(shí)情況均較好。鑒于此，在分項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估上，對(duì)于實(shí)施較好或者不存在問題的部分不予展開贅述，重點(diǎn)聚焦《若干規(guī)定》存在的問題和不足進(jìn)行分析。
??（一）關(guān)于立法的合法性
??合法性指標(biāo)包括4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即“依據(jù)合法”“符合法定權(quán)限”、“符合法定程序規(guī)定”和“內(nèi)容合法”。
??總體上，在制定《若干規(guī)定》的過程中，不存在立法依據(jù)無效、立法主體無權(quán)限、立法程序違規(guī)、立法內(nèi)容違法等合法性問題。但需要指出的是，隨著國(guó)家法律制度的更新發(fā)展，在立法依據(jù)方面，《若干規(guī)定》制定時(shí)所依據(jù)的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1994年）已經(jīng)失效。在立法內(nèi)容上，很多制度設(shè)計(jì)已與當(dāng)前的法律和政策規(guī)定不一致，如本部分第（三）項(xiàng)關(guān)于立法協(xié)調(diào)性所述。
??（二）關(guān)于立法的合理性
??合理性指標(biāo)包括4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即“正當(dāng)性”、“最小侵害”、“平等對(duì)待”、“與改革發(fā)展的同步性”?？傮w上，“正當(dāng)性”、“最小侵害”和“平等對(duì)待”3個(gè)二級(jí)指標(biāo)方面不存在明顯的問題。但在“與改革發(fā)展的同步性”上存在不足，具體表現(xiàn)為：
??一是基本農(nóng)田的劃定規(guī)定與實(shí)踐操作不盡一致?！度舾梢?guī)定》第6、7條分別對(duì)縣、區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃區(qū)定界和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃區(qū)定界進(jìn)行了規(guī)定。目前永久基本農(nóng)田由各區(qū)直接劃到地塊后，統(tǒng)一報(bào)市自然資源和規(guī)劃管理部門，實(shí)行全市“一張圖”管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不需另外劃定，也不需單獨(dú)制作分布圖。
??二是用地審批的權(quán)限和程序規(guī)定有待適時(shí)更新。根據(jù)新修訂的《土地管理法》的規(guī)定，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。2020年《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)）規(guī)定，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，上海被列為首批試點(diǎn)省份。對(duì)于這些審批權(quán)限的變更，《若干規(guī)定》在后續(xù)立法完善中應(yīng)當(dāng)對(duì)占用審批的程序等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。
??（三）關(guān)于立法的協(xié)調(diào)性
??協(xié)調(diào)性指標(biāo)包括3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即“與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性”“與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性”“與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性”?？傮w上，《若干規(guī)定》立法時(shí)，不存在協(xié)調(diào)性問題。但由于年代較為久遠(yuǎn)，后續(xù)出臺(tái)的若干法規(guī)政策文件對(duì)于部分概念和內(nèi)容已有調(diào)整，客觀上，要求《若干規(guī)定》在將來的立法活動(dòng)中重點(diǎn)關(guān)注協(xié)調(diào)性方面的問題，具體表現(xiàn)為：
??一是主要調(diào)整對(duì)象的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生變化?！度舾梢?guī)定》主要圍繞基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)這一調(diào)整對(duì)象展開制度設(shè)計(jì)，分別對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的范圍、規(guī)劃、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃區(qū)定界以及保護(hù)區(qū)保護(hù)標(biāo)志的費(fèi)用安排等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。但是，目前“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”作為一個(gè)區(qū)域概念已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝谰没巨r(nóng)田”的地塊概念。從國(guó)家立法規(guī)定來看，2019年新修訂的《土地管理法》第34條規(guī)定：“永久基本農(nóng)田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行，由縣級(jí)人民政府自然資源主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實(shí)施。永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)落實(shí)到地塊，納入國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會(huì)公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志?！睆膰?guó)家發(fā)布的文件規(guī)定來看，“永久基本農(nóng)田”概念于2008年中共十七屆三中全會(huì)上被首次提出，并指出設(shè)立“永久基本農(nóng)田”的根本目標(biāo)在于牢固樹立“耕地紅線”意識(shí)，保證國(guó)家糧食安全穩(wěn)定。2017 年，全國(guó)各地永久基本農(nóng)田調(diào)整劃定工作全面完成，至此，“永久基本農(nóng)田”取代“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”成為地方基本農(nóng)田保護(hù)中的具體實(shí)踐工作內(nèi)容。此后，2017年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)），提出了嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)的具體要求；2018年原國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》（國(guó)土資規(guī)[2018]1號(hào)）；2019年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號(hào)）；黨的十九大報(bào)告又明確提出“完成生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”的要求。這一系列文件都體現(xiàn)了構(gòu)建保護(hù)有力、集約高效、監(jiān)管嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)新格局、牢牢守住耕地紅線的要求。從上述國(guó)家法律和中央文件的規(guī)定可見，《若干規(guī)定》中關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的規(guī)定需要更新。
??二是整體制度設(shè)計(jì)存在一定的滯后性。從整體制度設(shè)計(jì)來看，《若干規(guī)定》對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)主要側(cè)重于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定方面，在基本農(nóng)田的質(zhì)量提升等方面缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，不能完全滿足國(guó)家目前所強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)”的要求。通過梳理上位法的規(guī)定，結(jié)合耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的要求，在后續(xù)立法活動(dòng)中，《若干規(guī)定》除了劃定、占用管理等規(guī)定之外，還需要對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升、對(duì)永久基本農(nóng)田環(huán)境的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)、對(duì)永久基本農(nóng)田耕作者等主體的義務(wù)設(shè)定、激勵(lì)機(jī)制和保護(hù)責(zé)任等方面進(jìn)行全方位的制度設(shè)計(jì)，包括：1、對(duì)耕地質(zhì)量建設(shè)和提升的規(guī)定，包括耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)、質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)、儲(chǔ)備區(qū)建設(shè)等；2、對(duì)永久基本農(nóng)田環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染防治、污染治理等的規(guī)定；3、對(duì)行政相對(duì)人禁止性行為的規(guī)定，包括禁止占用永久基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物，禁止發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等；4、關(guān)于激勵(lì)機(jī)制和保護(hù)責(zé)任的規(guī)定，包括耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、各級(jí)政府的保護(hù)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)的任期目標(biāo)責(zé)任等。
??三是一些具體規(guī)定與上位法不盡一致。主要表現(xiàn)為基本農(nóng)田的保護(hù)范圍與上位法不完全一致。《若干規(guī)定》第4條對(duì)納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地范圍進(jìn)行了規(guī)定，與《土地管理法》第33條規(guī)定的范圍進(jìn)行對(duì)比可見，兩者的規(guī)定略有差別。一方面，《土地管理法》將“已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”劃入到永久基本農(nóng)田的范圍，《若干規(guī)定》由于制定時(shí)間較早，因此劃定范圍中沒有這一項(xiàng)內(nèi)容。另一方面，《若干規(guī)定》規(guī)定了“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)的耕地”，但是實(shí)踐中“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)”已經(jīng)取消了。同時(shí)，《若干規(guī)定》規(guī)定了“農(nóng)作物種子生產(chǎn)基地”，而《土地管理法》并沒有將其納入永久基本農(nóng)田范圍。
??（四）關(guān)于立法的科學(xué)性
??科學(xué)性指標(biāo)包括2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即“專業(yè)性”和“可操作性”。總體上，《若干規(guī)定》立法時(shí)具有極好的科學(xué)性，這從本市基本農(nóng)田保護(hù)取得的成效可以看出。但隨著社會(huì)發(fā)展和不斷進(jìn)步，尤其是精細(xì)化管理要求的不斷提升，一些當(dāng)年可行的制度設(shè)計(jì)在“可操作性”方面出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)為個(gè)別條款面臨規(guī)定過于原則性、內(nèi)容不明確、操作性不強(qiáng)的質(zhì)疑，具體體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：
??一是保護(hù)標(biāo)志的經(jīng)費(fèi)問題?！度舾梢?guī)定》第8條規(guī)定了設(shè)立保護(hù)標(biāo)志的經(jīng)費(fèi)列支部門，但具體實(shí)踐中，經(jīng)費(fèi)究竟由土地管理部門統(tǒng)一劃撥，還是區(qū)財(cái)政統(tǒng)一劃撥，抑或是屬地化負(fù)責(zé)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各區(qū)操作并不一致。
??二是部分義務(wù)性規(guī)定需要進(jìn)一步強(qiáng)化?！度舾梢?guī)定》對(duì)基本農(nóng)田的劃定、監(jiān)管的規(guī)定比較具體，而對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)性、禁止性規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，不利于對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行更有效的源頭保護(hù)。
??三是對(duì)相關(guān)管理部門的監(jiān)管內(nèi)容和責(zé)任界定需要進(jìn)一步明確，具體實(shí)施過程可能存在職能交叉問題，特別是《土地管理法》對(duì)相關(guān)土地管理部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門的職責(zé)進(jìn)行了新的規(guī)定后，地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)管理部門的協(xié)作機(jī)制予以明確，增強(qiáng)執(zhí)法實(shí)踐中的可操作性。例如，對(duì)于我市生態(tài)保護(hù)執(zhí)法中普遍存在的河林還田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田等情況，還未明確具體的工作機(jī)制。
??（五）關(guān)于立法技術(shù)
??立法技術(shù)指標(biāo)中包括2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即“立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性”和“文本結(jié)構(gòu)的完整性”?！度舾梢?guī)定》是在國(guó)家層面已經(jīng)明確建立基本農(nóng)田保護(hù)制度并已有相應(yīng)的管理制度的前提下，對(duì)制度具體落實(shí)的若干具體問題進(jìn)行的規(guī)定，在“文本結(jié)構(gòu)的完整性”上不存在問題，但在“立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性”上，按照當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)，已有不足，主要表現(xiàn)部分語(yǔ)言歸于概括，影響了操作實(shí)效。例如，使用“定期”的表述，但未明確具體時(shí)限，實(shí)踐操作中難以進(jìn)行統(tǒng)一要求；又如，使用“土壤養(yǎng)分含量豐富”的表述，但未明確具體標(biāo)準(zhǔn)。
??四、評(píng)估建議
??為了貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于“全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)”的戰(zhàn)略要求、實(shí)施《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)關(guān)于保護(hù)耕地、保護(hù)永久基本農(nóng)田的規(guī)定，結(jié)合本市永久基本農(nóng)田保護(hù)工作面臨的實(shí)際情況和需求，在評(píng)估的基礎(chǔ)上，建議研究論證適時(shí)廢止《若干規(guī)定》，并重新制定新的政府規(guī)章，統(tǒng)籌處理好永久基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，形成更加合理有效的制度體系。具體建議如下：
??（一）適時(shí)廢舊立新
??在國(guó)家高度重視耕地保護(hù)和糧食安全的大背景下，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田或者耕地保護(hù)立法，是貫徹國(guó)家關(guān)于實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的重要抓手?？傮w上，建議適時(shí)廢舊立新，制定《上海市永久基本農(nóng)田保護(hù)辦法》或者《上海市耕地保護(hù)辦法》，理由包括如下三個(gè)方面：
??第一，《若干規(guī)定》共14個(gè)條款，除了應(yīng)用解釋部門和施行日期等附屬性規(guī)定外，《若干規(guī)定》用了5個(gè)條款對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，在整部規(guī)章的12條主體條款中占比為41.7%?？梢?，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是《若干規(guī)定》的重點(diǎn)規(guī)范內(nèi)容。而如前所述，“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”作為一個(gè)區(qū)域概念已經(jīng)被“永久基本農(nóng)田”的地塊概念所取代。
??第二，《若干規(guī)定》所設(shè)計(jì)的基本農(nóng)田保護(hù)制度傾向于基本農(nóng)田數(shù)量的保護(hù)，而對(duì)關(guān)于基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)和提升的規(guī)定較為薄弱，不能完全滿足國(guó)家目前所強(qiáng)調(diào)的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的要求。
??第三，《若干規(guī)定》制定時(shí)所依據(jù)的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1994年制定）已經(jīng)廢止，新的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》于1998年制定后又于2011年修訂。此外，2019年修訂的《土地管理法》也是《若干規(guī)定》的上位法依據(jù)。
??基于上述三方面的考量，建議依據(jù)《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等上位法規(guī)定，結(jié)合本市永久基本農(nóng)田和耕地保護(hù)工作的實(shí)際情況，適時(shí)廢舊立新。目前，國(guó)家《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》正在制定過程中，屆時(shí)可以根據(jù)上位法的內(nèi)容，選擇不同的地方立法路徑。一種路徑是，貫徹實(shí)施國(guó)家《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》，制定《上海市永久基本農(nóng)田保護(hù)辦法》；另一種路徑是，如果上位法內(nèi)容比較充實(shí)，地方不存在細(xì)化空間，則上海也可以貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于耕地保護(hù)的制度要求，并結(jié)合本市耕地保護(hù)的實(shí)際需要，制定《上海市耕地保護(hù)辦法》。
??（二）進(jìn)一步增強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)性
??為了實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田有效保護(hù)的目標(biāo)，需要按照耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的新要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，從不同方面對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)行全方位的制度設(shè)計(jì)，完善管控、建設(shè)、激勵(lì)多舉措并舉的耕地保護(hù)新機(jī)制。制度體系構(gòu)建過程中需要關(guān)注如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
??一是進(jìn)一步重視數(shù)量控制。確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少，需要堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民利益不受損四條底線，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，即納入國(guó)土空間規(guī)劃，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。為此，需要通過立法明確規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、劃定、占用審批、占補(bǔ)平衡等規(guī)定，特別是要實(shí)行指標(biāo)分類管理，落實(shí)耕地占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的要求。
??二是進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)量提升。目前我國(guó)在基本農(nóng)田劃定的技術(shù)方法和保護(hù)制度的設(shè)計(jì)上，仍然以保護(hù)數(shù)量的確定和落實(shí)為主。在質(zhì)量建設(shè)上，規(guī)劃資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保等主管部門分別推進(jìn)了農(nóng)用地分等定級(jí)、多目標(biāo)土壤地球化學(xué)調(diào)查、農(nóng)用地土壤詳查、土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)等工作，但尚未建立一套完整科學(xué)的耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系，使得基本農(nóng)田劃定和保護(hù)沒有硬性的指標(biāo)依據(jù)。因此，建議今后的工作中強(qiáng)化耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究工作，明確耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)制度，確保耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升；細(xì)化永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)制度，明確各區(qū)落實(shí)永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定職責(zé)的法定化；明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地復(fù)墾等新增加耕地情況下，對(duì)永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)進(jìn)行補(bǔ)充更新的程序性規(guī)定。
??三是進(jìn)一步完善補(bǔ)償機(jī)制。政府對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)管理方式，正在經(jīng)歷強(qiáng)制性行政管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)，同時(shí)通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體組織、承包經(jīng)營(yíng)者保護(hù)永久基本農(nóng)田的積極性的綜合體制。因此，將來立法過程中，可以按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，依據(jù)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，整合有關(guān)涉農(nóng)補(bǔ)貼政策，探索制定耕地保護(hù)激勵(lì)性補(bǔ)償制度，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，加大補(bǔ)償力度。
??四是進(jìn)一步強(qiáng)化保護(hù)責(zé)任。一方面，設(shè)定嚴(yán)格的法律責(zé)任預(yù)防侵占永久基本農(nóng)田等違法行為的發(fā)生，同時(shí)明確日常監(jiān)管和動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)格追究法律責(zé)任。另一方面，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕2號(hào)）的要求，通過立法明確耕地保護(hù)目標(biāo)考核制度，并將年度考核結(jié)果納入政府領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。
??（三）進(jìn)一步增強(qiáng)立法的可操作性
??立法的可操作性，直接關(guān)系到立法的執(zhí)行效果與實(shí)效性。建議可以從如下幾個(gè)方面有針對(duì)性地提高立法的可操作性：
??一是進(jìn)一步明確相關(guān)實(shí)體性規(guī)定。包括進(jìn)一步明確永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志的經(jīng)費(fèi)列支問題；進(jìn)一步明確耕地開墾費(fèi)的使用問題，確保一定數(shù)額的耕地開墾費(fèi)能夠用于開墾新的耕地；增加對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)性、禁止性規(guī)定。
??二是進(jìn)一步明確相關(guān)協(xié)作機(jī)制。包括永久基本農(nóng)田的規(guī)劃制定上，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、水利部門的水土保持規(guī)劃、林業(yè)部門的退耕還林規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有效協(xié)調(diào)和銜接問題；以及針對(duì)河林還田、新增耕地認(rèn)定、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田等問題，進(jìn)一步明晰各部門的具體職責(zé)以及部門協(xié)作機(jī)制。
??三是進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)程序性規(guī)定。包括明確永久基本農(nóng)田的劃定范圍和流程，細(xì)化占用永久基本農(nóng)田的審批流程等。
??四是吸納現(xiàn)行制度和實(shí)踐成果。近年來，本市在糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核、基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償工作考核、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升、耕地質(zhì)量年度監(jiān)測(cè)、耕地保護(hù)巡查抽查制度等方面已經(jīng)積累了不少成熟經(jīng)驗(yàn)，在《若干規(guī)定》的后續(xù)立法完善中應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)現(xiàn)行政策規(guī)定和有效的經(jīng)驗(yàn)做法予以吸收。
??（四）進(jìn)一步完善立法技術(shù)
??在立法技術(shù)方面，明確規(guī)定違法行為的相關(guān)法律責(zé)任。以確保法律的規(guī)定能夠落到實(shí)處，體現(xiàn)立法的高質(zhì)量和實(shí)效性。法律責(zé)任的設(shè)定主要有以下兩個(gè)方面：
??一是設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。對(duì)各類違法占用和破壞永久基本農(nóng)田等行為，應(yīng)當(dāng)在遵循過罰相當(dāng)、比例原則等的前提下設(shè)定一定數(shù)額的罰款等行政處罰。
??二是對(duì)于相關(guān)行政部門工作人員的違法行為，也應(yīng)當(dāng)設(shè)定的相應(yīng)的法律責(zé)任。如對(duì)于侵占、挪用耕地開墾費(fèi)等的違法行為，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)于玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。